Buenos Aires, 30/08/2016
VISTO el Expediente
N° 1-2002-27352-15-6 del registro de este Ministerio, el Decreto
N° 1.286 de fecha 9 de septiembre de 2010, y la Ley de Ministerios
Nº 22.520 (T.O. 1992) modificada por el Decreto N° 13/2015, y
CONSIDERANDO:
Que conforme el inciso 37 del Artículo 23 ter de la Ley de Ministerios
Nº 22.520 (T.O. 1992) modificada por el Decreto N° 13/2015, resulta
competencia de este Ministerio entender en su ámbito, en la elaboración,
ejecución y fiscalización de programas integrados que cubran a los habitantes
en caso de patologías específicas y grupos poblacionales determinados en
situación de riesgo.
Que los tumores malignos constituyen en nuestro país la principal causa de
muerte entre los 40 y los 64 años, y la segunda en los grupos de 5 a 39 años y
también en mayores de 64.
Que en la REPÚBLICA ARGENTINA se diagnostican alrededor de CIEN MIL (100.000)
casos nuevos por año de cáncer, muriendo cerca de SESENTA MIL (60.000) personas
por año por causa de esta enfermedad, de las cuales más del NOVENTA POR CIENTO
(90%) son mayores de 44 años de edad.
Que los cuidados paliativos son un componente clave de una política integral de
control del cáncer, ya que dan respuesta a las necesidades de los pacientes con
cáncer en fase avanzada y de sus familias.
Que estos servicios deben estar vinculados a la prevención, la detección precoz
y las estrategias de tratamiento del cáncer para responder a todas las
necesidades prioritarias de la enfermedad en una comunidad y hacer el mejor uso
posible de los recursos.
Que, asimismo, de acuerdo con el inciso 4 del Artículo 23 ter de la Ley de
Ministerios Nº 22.520 (T.O. 1992) modificada por el Decreto
N° 13/2015, resulta competencia de este Ministerio, entender en la
planificación global del sector salud y en la coordinación con las autoridades
sanitarias de las jurisdicciones provinciales y de la CIUDAD AUTÓNOMA BUENOS
AIRES, con el fin de implementar un Sistema Federal de Salud, consensuado, que
cuente con la suficiente viabilidad social.
Que por lo tanto, desde el MINISTERIO DE SALUD, resulta ineludible coordinar
con las jurisdicciones provinciales y de la CIUDAD AUTÓNOMA BUENOS AIRES, las
acciones conducentes a la obtención de estrategias para integrar los cuidados
paliativos en los programas de control del cáncer.
Que mediante el Decreto 1286/10 se creó el INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER, cuyas
funciones comprenden, entre otras, la de asesorar al MINISTERIO DE SALUD en los
aspectos relacionados con la materia, tendiente a una racional distribución de
los recursos necesarios para el diagnóstico y tratamiento de las enfermedades
neoplásicas, y para mejorar la calidad de vida de las personas aquejadas por la
enfermedad, así como la de convenir con las autoridades sanitarias provinciales
y de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, para la aplicación, en sus respectivas
jurisdicciones, de los programas y acciones determinados por el PLAN FEDERAL DE
SALUD y/o por este Instituto, en concordancia con sus objetivos.
Que en consecuencia, resulta conducente la creación del PROGRAMA NACIONAL DE
CUIDADOS PALIATIVOS que tendrá como objeto implementar los cuidados paliativos
de calidad como estrategia de atención durante la evolución de la enfermedad en
pacientes oncológicos y sus familias en todo el territorio nacional.
Que la DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN Y CONTROL PRESUPUESTARIO de la SUBSECRETARIA
DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA de este Ministerio, ha tomado la intervención
que le compete, informando que el gasto que demande la ejecución efectiva del
Programa Nacional que se crea, será atendido con cargo al Presupuesto
Jurisdiccional que anualmente se aprueba y todo otro recurso y/o financiamiento
que a tal fin se disponga.
Que en consecuencia, esta Administración Central cuenta con los recursos
presupuestarios para dar sostenimiento económico y financiero a los gastos que
la implementación de este programa dará a lugar.
Que el INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER ha tomado la intervención de su
competencia y propicia la aprobación del “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS
PALIATIVOS”.
Que la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS ha tomado la intervención de su
competencia.
Que se dicta la presente medida en ejercicio de las facultades conferidas por
la Ley de Ministerios Nº 22520 (T.O. 1992) y modificatorias.
Por ello,
EL MINISTRO
DE SALUD
RESUELVE:
ARTÍCULO 1° — Créase el
“PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS” en el ámbito del INSTITUTO NACIONAL
DEL CÁNCER, con el objetivo de implementar los cuidados paliativos de calidad
como estrategia de atención durante la evolución de la enfermedad en pacientes
oncológicos y sus familias en todo el territorio nacional, de acuerdo a los
fundamentos, objetivos generales y específicos, desarrollo y ejecución, que
como ANEXO GDE IF-2016-00814718-APN-DD#MS forman parte de la presente medida.
ARTÍCULO 2º — Serán
funciones del “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS”, el desarrollo de
redes de asistencia en los distintos niveles del sistema de salud para
favorecer la accesibilidad de los Cuidados Paliativos, con eje principal en la
atención primaria de la salud; articulando con equipos de soporte
interdisciplinarios especializados en Cuidados Paliativos, la implementación de
una estrategia de capacitación orientada a la formación de equipos específicos
y al primer nivel de atención; el desarrollo de mecanismos que aseguren una
provisión continua y una distribución adecuada de opioides y medicamentos
esenciales para la atención paliativa en todo el territorio nacional; el
desarrollo e implementación de un sistema de evaluación de calidad mediante
estándares que permitan conocer el desempeño de los distintos niveles de
atención paliativa; la implementación de acciones para proporcionar a la
comunidad los conocimientos y herramientas necesarios para sostener el proceso
de cuidado del paciente en el ámbito familiar y comunitario;
ARTÍCULO 3° — Autorízase
al Director del INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER a suscribir los convenios, que
resulten necesarios para la adecuada ejecución e implementación del “PROGRAMA
NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS” que se crea por el Artículo 1º de la presente
Resolución, quedando facultado a realizar toda gestión conducente al
cumplimiento de las metas previstas en el mencionado Anexo, dentro de lo
establecido por el INC c) Artículo 4° del Decreto N° 1286/10 de creación
del Instituto.
ARTÍCULO 4º — Facultase
al Director del INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER de este Ministerio a aprobar las
normas complementarias, interpretativas y aclaratorias de la presente
Resolución.
ARTÍCULO 5º — El gasto
que demande la ejecución efectiva del programa creado por el Artículo 1° de la
presente resolución, será atendido con cargo al Presupuesto Jurisdiccional del
Presupuesto General de la Administración Nacional - Jurisdicción 80 -
Ministerio de Salud - PROGRAMA 43 - INVESTIGACIÓN PARA LA PREVENCIÓN
DIAGNÓSTICO Y TRATAMIENTO DEL CÁNCER, ACTIVIDAD 01 - INVESTIGACIÓN,
CAPACITACIÓN Y CONTROL DEL CÁNCER.
ARTÍCULO 6º — Invítase a
las provincias y a la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES a adherir al “PROGRAMA
NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS”.
ARTÍCULO 7° —
Regístrese, comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro
Oficial a sus efectos y archívese. — Jorge D. Lemus.
ANEXO
Fundamentos:
El Instituto Nacional del Cáncer evaluó la necesidad de diseñar un Programa
Nacional de Cuidados Paliativos.
En nuestro país existe una proporción de pacientes que se diagnostican
tardíamente y fuera de chances curativas y existe correlación entre los
diagnósticos tardíos y el nivel de desarrollo económico y socio sanitario
regional. Si bien el objetivo fundacional del Instituto es el de reducir la
incidencia y la mortalidad por cáncer, no podemos dejar de reconocer que para
estos pacientes, el único recurso de cuidado eficiente es tener un cuidado
paliativo de calidad que permita mejorar la calidad de vida hasta el último
momento de la vida, dando dignidad al proceso de morir.
Por otra parte, la inclusión de los cuidados paliativos se postula como una
atención especializada que debe realizarse, con distintos niveles de intensidad
e intervención, desde el momento mismo del diagnóstico de una enfermedad que es
potencialmente letal como el cáncer.
De acuerdo con la última definición de la OMS, del año 2002, “la atención
paliativa es un enfoque que mejora la calidad de vida de los pacientes y
familiares que se están enfrentando a los problemas asociados a una enfermedad
potencialmente mortal, a través de la prevención y el alivio del sufrimiento
realizando una identificación temprana, una evaluación adecuada y aplicando
tratamientos para el dolor y otros problemas físicos, psicosociales y
espirituales”.
Se incluyen en esta definición tanto las enfermedades oncológicas como el resto
de las no oncológicas que forman parte de las enfermedades no transmisibles
(ENT).
De acuerdo con estimaciones publicadas por la OMS en 2015, 40 millones de
personas a nivel mundial necesitan Cuidados Paliativos, 39% con enfermedades
cardiovasculares, 34% con cáncer, 10% con neumopatías crónicas, 6% con SIDA, 5%
con diabetes.
Al mismo tiempo, el 86% de los pacientes que los necesitan no los tienen y el
83% de las personas no acceden al alivio del dolor y al uso de opioides.
Sobre la base de estas estimaciones, decimos que cada año en el mundo
aproximadamente 377 por 100.000 mayores de 15 años y 63 niños por cada 100.000
personas menores de 15 años requerirán cuidados paliativos en el final de la
vida.
En Argentina, en el año 2012 murieron por cáncer 61.866 personas. De acuerdo a
la OMS, el 80% de estas personas necesitaron cuidados paliativos, es decir,
casi 50.000 personas.
Sin embargo, esta estimación incluye sólo la mortalidad por cáncer y, como toda
estimación hecha a partir de la mortalidad, subestima las necesidades porque
remite sólo al final de la vida.
Además, para calcular la necesidad total de cuidados paliativos, se debería
incluir también a los pacientes que mueren por otras enfermedades crónicas
potencialmente mortales. Es por eso que también la OMS propone como medida más
cercana a la real necesidad calcular el 0,5% de la población total de un país.
De acuerdo a esa estimación, en Argentina estarían en necesidad de recibir
cuidados paliativos cerca de 200 mil personas.
Finalmente en mayo de 2014, la Organización Mundial de la Salud en la 67°
Asamblea Mundial de la Salud, mediante la resolución WHA67.19 “Strengthening of
palliative care as a component of comprehensive care throughout the life
course”, urge a los estados miembros a integrar a los cuidados paliativos en las
políticas sanitarias nacionales mediante las siguientes acciones:
- Revisar las leyes y procedimientos para mejorar el acceso a opioides.
- Incluir los cuidados paliativos en la formación de los profesionales.
- Proporcionar servicios de cuidados paliativos especialmente a través de los
centros de atención primaria de la salud y en los hogares.
Programa Nacional de Cuidados Paliativos:
Misión
Promover la atención continua e integrada de todos los pacientes oncológicos a
lo largo de su enfermedad poniendo especial énfasis en prevenir el sufrimiento
y mejorar su calidad de vida y la de sus familias.
Lograr que el alivio del dolor y el acceso a la medicación opioide sea una
realidad efectiva para todos los pacientes del país, eliminando las barreras de
accesibilidad para estos medicamentos.
Visión
Un país donde el acceso a los Cuidados Paliativos esté garantizado para todos
los pacientes oncológicos, en un continuo de cuidados desde los estadíos
tempranos de la enfermedad.
Valores
Equidad en el acceso al cuidado paliativo: todas las personas tienen derecho a
recibir un cuidado adecuado y oportuno a lo largo de toda su enfermedad.
Respeto a la diversidad: la Nación está compuesta por diversos grupos sociales
cuyas características y valores deben ser respetados por las acciones del
programa.
Respeto a la autonomía: todas las personas tienen derecho a que su voluntad sea
respetada y tenida en cuenta a la hora de decidir sobre los tratamientos y
cuidados que ha de recibir a lo largo de su enfermedad.
Sustentabilidad de las acciones: el programa debe desarrollar acciones que
puedan ser sostenidas en el tiempo.
Intervenciones basadas en evidencia: el cuidado adecuado y oportuno se define
como aquellas intervenciones que cuentan con evidencia científica que demuestra
modificaciones significativas en la cantidad o calidad de vida.
Calidad de los procesos: sólo garantizando que las intervenciones se
desarrollen de acuerdo a los estándares definidos puede asegurarse que la
persona reciba el beneficio previsto.
Trabajo en equipo y lazos con los sectores: la complejidad que supone una
atención integrada y continua de personas con enfermedades que amenazan su
vida, requiere de un trabajo interdisciplinario y del mismo modo, un programa
público de cuidados paliativos oncológicos que ha de fomentar y establecer
colaboraciones con miembros de otros organismos interesados, como sociedades
médicas, ONGs, instituciones académicas, instituciones dedicadas a la
investigación, financiadores, representantes de la seguridad social, etc.
Objetivos Generales
1. Implementar los cuidados paliativos de calidad como estrategia de atención
durante la evolución de la enfermedad en pacientes oncológicos y sus familias
en todo el territorio nacional.
2. Mejorar la calidad de vida, prevenir y aliviar el sufrimiento mediante la
evaluación multidimensional de los aspectos físicos, emocionales sociales y
espirituales, basados en el adecuado control de síntomas; considerando a la
persona como un ser único, y la calidad de atención como un derecho humano, en el
que se preservan los valores y preferencias de los pacientes.
Objetivos Específicos:
1. Generar redes de asistencia en los distintos niveles del sistema de salud
para favorecer la accesibilidad de los Cuidados Paliativos a los pacientes en
todo el territorio nacional con eje principal en la atención primaria de la
salud.
2. Capacitar el primer nivel de atención en los objetivos generales del
programa para brindar herramientas concretas en la atención de estos pacientes
garantizando una cobertura adecuada, asegurando la equidad, calidad,
efectividad y eficiencia y consiguiendo de esta forma la satisfacción de
pacientes, familias y profesionales.
3. Fortalecer los equipos específicos interdisciplinarios de Cuidados
Paliativos existentes e impulsar a la creación de equipos intrahospitalarios
para apoyar los equipos de APS en todo el territorio nacional.
4. Propender a la coordinación y articulación de acciones para la optimización
de los recursos existentes en los diferentes niveles de atención.
5. Fomentar la articulación de los equipos de salud que asisten a estos
pacientes con los diferentes efectores sociales y comunitarios, con el fin de
facilitar la accesibilidad a los distintos recursos necesarios para la atención
paliativa.
6. Promover la ampliación del programa a los otros sectores del sistema
sanitario argentino (ej. Seguridad social) para lograr el acceso a toda la
población objetivo independientemente de su cobertura de salud.
7. Promover un modelo de trabajo que este centrado en la persona, sea interdisciplinario
e integral como respuesta a las necesidades del paciente y su familia para
reducir el impacto de la enfermedad, en el continuo de cuidados.
8. Impulsar la formación de los profesionales implicados en los cuidados de
estos pacientes en función de sus competencias en esta materia, en todas las
fases de formación profesional (grado, postgrado y continua).
9. Proporcionar a la comunidad los conocimientos y herramientas necesarios para
sostener el proceso de cuidado del paciente en el ámbito familiar y
comunitario.
10. Establecer los mecanismos que aseguren una provisión continua y una
distribución adecuada de opioides y medicamentos esenciales para la atención
paliativa en todo el territorio nacional.
11. Implementar un sistema de evaluación de calidad mediante estándares que
permitan conocer el desempeño de los distintos niveles de atención paliativa y
del programa nacional de cuidados paliativos
Ejes estratégicos de implementación:
1. REDES DE REFERENCIA Y CONTRA-REFERENCIA
Si se piensa la atención médica desde la lógica de lo que necesita la persona
enferma, se concluye que, para brindar una atención de calidad, es requisito el
trabajo en red.
De acuerdo a la Resolución 643/2000 del Ministerio de Salud de la Nación, Norma
de organización y funcionamiento en cuidados paliativos, la continuidad de
cuidados se debe promover con una fácil transferencia de un nivel a otro,
disponiendo de mecanismos de referencia y contra-referencia explícitos. El
objetivo es que los distintos niveles de atención funcionen en red, con una
buena comunicación entre los mismos. Para ello el programa de cuidados
paliativos propone:
- La realización de protocolos de
referencia y contra-referencia específicos, para agilizar la continuidad de
atención de los pacientes, entre el primer nivel de atención y los equipos
especializados o de soporte.
- La formalización de redes de trabajo existentes a nivel local y provincial,
mediante la firma de convenios y establecimiento de protocolos específicos para
los dispositivos de cuidados paliativos identificados.
- Continuar con la constitución del grupo de referentes de Cuidados Paliativos
del país para poder generar grupos de trabajo por provincias y regiones.
- Articular estas redes con los diferentes recursos comunitarios y sociales que
posibiliten una accesibilidad más fluida a los recursos necesarios para la
atención paliativa en la comunidad y en el domicilio (oxígeno, implementos
varios, asistencia y ayuda en trámites, cuidadores, etc.).
2. GESTIÓN Y RECURSOS
El Programa sustenta sus acciones en los principios de inclusión con equidad y
calidad. La gestión implica el trabajo en red en la formación de recursos
humanos y la obtención de recursos físicos, para hacer efectivos:
- El seguimiento del paciente en todo el trayecto de la enfermedad: a través de
la articulación entre niveles de atención, la institucionalización de los
equipos específicos de Cuidados Paliativos, la vinculación de los equipos de
Cuidados Paliativos y Oncología, la formalización de las redes entre los
distintos niveles de atención, el desarrollo de programas comunitarios de
formación de cuidadores, la implementación de estándares de calidad de atención
en los diferentes efectores de la red. Se propone también el trabajo con obras
sociales para observar el efectivo cumplimiento del PMO.
- La accesibilidad a medicamentos: Se trabajará la provisión de medicamentos
esenciales en Cuidados Paliativos (vademécum específico consensuado). Se
posibilitará la articulación con REMEDIAR y producción púbica de opioides
(morfina y metadona). Se desarrollarán protocolos de accesibilidad y
disponibilidad que permitan garantizar la trazabilidad y se realizarán
capacitaciones a profesionales en uso de opioides.
3. CAPACITACIÓN
Existe una gran necesidad de capacitación específica en cuidados
paliativos en el país. Asistir correctamente a pacientes con sufrimiento por
patologías oncológicas y a su familia, requiere actitudes, conocimientos y
habilidades específicas. La falta de formación es una causa importante de
asistencia sub-óptima y de síndrome de burnout en los profesionales que
atienden estos pacientes.
La capacitación se planificará dentro de
las diferentes disciplinas que conforman los equipos interdisciplinarios de
Cuidados Paliativos, enfatizando las 4 principales: medicina, enfermería,
psicología y trabajo social. Se reconocen tres niveles diferentes de formación:
grado, posgrado y continua.
El programa se plantea los siguientes objetivos de participación en la
formación de los recursos humanos en grado y formación continua:
- Grado: Convenios con las universidades con el objetivo de actualizar sus
programas de educación incluyendo Cuidados Paliativos en las escuelas de
medicina, enfermería, trabajo social y psicología. Alentar la rotación de
estudiantes avanzados en los servicios de Cuidados Paliativos que funcionan
como sede de formación del INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER.
- Continua: capacitación de médicos y enfermeros a través del Programa de Becas
de Capacitación de Recursos Humanos en Cáncer. Cursos en terreno y virtuales para
los distintos niveles de atención. Se dará especial atención a la formación del
Primer Nivel de Atención, para favorecer la accesibilidad de los pacientes a la
continuidad de cuidados en cualquier región donde se encuentren.
4. COMUNICACIÓN
En el programa se entiende la comunicación en dos niveles: institucional y
hacia la comunidad.
En el trabajo con las instituciones, en sintonía con la línea estratégica del
trabajo en red, se promueve la comunicación entre efectores de distintos
niveles de complejidad para el seguimiento del paciente oncológico y al
interior de cada efector, entre áreas y servicios (por ejemplo, cuidados
paliativos y oncología en hospitales de referencia).
En el trabajo con la comunidad, se generarán materiales de comunicación y difusión
en distintos soportes (gráficos y audiovisuales), orientados a la
sensibilización sobre los derechos de la persona con cáncer a recibir cuidados
paliativos y contribuir a instalar el enfoque integral que éstos promueven.
Asimismo se favorecerá la capacitación a nivel comunitario tanto de agentes
sanitarios, como de individuos de la comunidad con voluntad de participar en el
acompañamiento de personas en el final de la vida. Fecha de publicación 02/09/2016
Orientar....acompañando!
